Nahrungsmittelhilfe,
ländliche Entwicklung, die WTO
und die
Gemeinsame Agrarpolitik der EU
Die Verbindung
zwischen Nahrungsmittelhilfe, Welthandel und ländlicher Entwicklung besteht
sowohl inhaltlich wie institutionell wie historisch.
Zur Geschichte:
GATT und WTO immer im Hintergrund:
Das erste
Nahrungsmittelhilfeübereinkommen wurde 1967 im Rahmen der Gatt - Kennedy-Runde
verhandelt und beschlossen. Die Getreideexportländer
verpflichteten sich darin zu einer jährlichen Nahrungsmittelhilfe von 4,5 Mio. Tonnen. Dieses erste Abkommen legte den Geberländern
bereits multilaterale Durchführung im Rahmen des Welternährungs- Programms nahe
und es war bereits seit damals eine wichtige Quelle für die Projekte des Welternährungs-
Programms.
Unerwartet hohe
Getreideimporte der Sowjetunion in den frühen 70- Jahren brachten eine so
starke Verknappung des Getreideangebots, sodass eine Nahrungsmittelkrise
befürchtet und deshalb eine UN- Welternährungskonferenz 1974 einberufen wurde,
die eine jährliche Nahrungsmittelhilfe von 10 Mio. Tonnen Getreide
forderte. Ein neues Getreideabkommen mit
wirtschaftlich effektiven Bestimmungen zur Lagerhaltung wurde zwar 1978-1979
verhandelt, konnte aber nicht beschlossen werden. Damit wurde das Weizenabkommen 1971 bis 1986
immer wieder verlängert. Das Nahrungsmittelhilfeübereinkommen
wurde 1980 neu beschlossen und die jährliche Minimum-Verpflichtung auf 7,6 Mio. to erhöht. 1986 wurde dieses Abkommen erneuert und die
Verpflichtung mit 10 Mio. Tonnen festgesetzt.
Dieses Abkommen galt
bis 1995. Aufgrund von Beschlüssen
der WTO Ministerrunde in Singapur und des Römischen Ernährungsgipfel 1996 kam
es zur Neuaushandlung des Nahrungsmittelhilfeübereinkommens und zum Abschluss
dieses 1999.
2004 wurde
eine weitere Neuaushandlung verschoben, bis die Ergebnisse der DOHA-Runde der
WTO feststünden. Das
Abkommen von 1995 wurde somit verlängert und gilt auch heute noch.
Der Inhalt:
Hunger kann (nur?) durch Ländliche Entwicklung bekämpft werden
Das Nahrungsmittelhilfeübereinkommen
1995 hielt fest, dass die Nahrungsmittelhilfe vor allem dazu dienen müsse,
die Armut und den Hunger der schwächsten Bevölkerungsgruppen insbesondere
Frauen und Kinder in den Empfängerländern zu erleichtern. Die Nahrungsmittelhilfe solle den ärmsten Ländern
auf einer voraussehbaren und gesicherten Basis und Durchführung zu gute kommen. Die Produktliste enthält nun nicht nur
Getreide und Getreideprodukte. Die
Verpflichtung wurde mit 4,795 Mio. Tonnen und 130 Mio. € festgelegt, um
Transportkosten finanzieren zu können.
Die Geberländer wurden
aufgefordert, mit lokalen Aufkäufen in den Empfängerländern die Stärkung der
einheimischen Landwirtschaft, ihrer Märkte und der ländlichen Entwicklung zu
unterstützen.
Diese Ideen sind
schon lange in Diskussion und drücken in etwa den derzeitigen internationalen
Konsens in diesen Fragen aus, wie er etwa auch beim Treffen der G8 in L’Aquila Italien
2009 formuliert wurde:
„We
see a comprehensive approach as including: increased agriculture productivity,
stimulus to pre and post-harvest interventions, emphasis on private sector
growth, smallholders, women and families, preservation of the natural resource
base, expansion of employment and decent work opportunities, knowledge and training,
increased trade flows, and support for good governance and policy reform…
…Food
security is closely connected with economic growth and social progress as well
as with political stability and peace. The food security agenda should focus on
agriculture and rural development by promoting sustainable production,
productivity and rural economic growth. At the same time, coherent policies to
foster economy-wide growth, which is inclusive and environmentally sustainable,
are to be pursued in conjunction with social protection mechanisms such as
safety nets and social policies for the most vulnerable. Our attention to
promoting access to health care and education in rural areas will substantially
contribute to productivity and economic growth and, as importantly, improve
nutrition and food security…
…we
welcome the commitments made by countries represented at L’Aquila towards a
goal of mobilizing $20 billion over three years through this coordinated,
comprehensive strategy focused on sustainable agriculture development, while
keeping a strong commitment to ensure adequate emergency food aid assistance.”
Diese Formulierungen drücken auch Erfahrungen jener
Stellen aus, die praktische Entwicklungshilfe durchführen. Unter bestimmten Voraussetzungen, vor allem
jener einer staatlichen oder nichtstaatlichen relativ ehrlichen Struktur, die
nach den Prinzipien von „good Government“ handelt, können Projekte der
Ländlichen Entwicklung in Entwicklungsländern durchaus das leisten,
was die G8 sich verspricht.
„Ländliche Entwicklung“ ist jedenfalls ein positiv
besetzter Begriff.
Es war somit kein Zufall, dass die EK und der Rat der
Landwirtschaftsminister der EU bei der Reform der GAP diesen Begriff benutzten
um eine Alternative („zweite Säule“) der Förderungen für die Landwirtschaft zu
finden.
Ob damit aber nicht ein Etikettenschwindel vorgenommen
wurde?
Jedenfalls wären viele Bauern Afrikas glücklich so zu leben, wie es die
europäischen Bauern vor und nach der Reform der GAP taten und noch immer
tun. Viele Maßnahmen der Ländlichen
Entwicklung der GAP betreffen Förderungen die sehr wenig mit dem zu tun haben,
was in den Hungergebieten dieser Erde notwendig ist.
Die Organisation:
Handel, Nahrungsmittelhilfe und Ländliche Entwicklung.
Seit die WTO Teil
der Vereinten Nationen wurde sind nun alle Aspekte des Problems unter dem
Mantel der UNO in verschiedenen Organisationen beheimatet. Die G8 sind zwar keine Organisation der UNO,
haben aber mehr als deutlich gemacht, dass die alte (seit 1967!) Beziehung
zwischen der Akzeptanz von Welthandelsabkommen und dem Versprechen von
Nahrungsmittelhilfe weiter besteht. Der
Fortschritt liegt darin, dass die negativen Nebenwirkungen der
Nahrungsmittelhilfen durch Programme der Ländlichen Entwicklung nun bekämpft
werden sollen. Positiver Nebeneffekt für
die EU: Ihre eigenen Programme zur
Förderung der europäischen Landwirtschaft werden als das gleiche hingestellt,
was den ärmsten Ländern gut tut und damit im Rahmen der WTO außer Streit gestellt
werden sollte.
Diese Strategie,
die EU-Kommissar Franz Fischler eingeführt hat, hat aber auch einen
strategischen Nachteil. Die Zahlungen
der „ersten Säule“ werden immer stärker „entkoppelt“ was nicht anderes heißt,
als dass sie nun mehr nicht an „objektive Kriterien“ sondern an politischen
Willen und „finanzielle Möglichkeiten“ „gekoppelt“ werden. Die Zahlungen an die europäische
Landwirtschaft in der „zweiten Säule“ unterliegen nachprüfbaren Kriterien, die außerhalb
der Landwirtschaft liegen, wie Regionalentwicklung oder Umwelt. Jene politischen Gremien, die für diese
Fragen zuständig sind, können sich nicht nur „einmischen“ sondern verlangen
auch für die Vergabe dieser Mittel die Entscheidungsbefugnis, auf Kosten der
„Landwirtschaft“, d.h. der Landwirtschaftsminister und der Bauernverbände.
„Es muss sich vieles ändern, damit alles beim
alten bleibt“
Dieses Wort eines
sizilianischen konservativen Aristokraten aus Lampedusas Roman „Der Leopard“
sollten sich die europäischen Agrarpolitiker in ihr Tagebuch schreiben.
Wenn man die „Wiener
Grundsätze“ vom Oktober 2009 der Landwirtschaftsminister von Österreich, Finnland, Polen, Slowenien, Slowakei, Tschechien und Ungarn
durchliest, vermisst man noch die Anwendung dieser konservativen
Weisheit:
“Wiener Grundsätze
zur Gemeinsamen Agrarpolitik in Europa
nach 2013
„Gemeinsam für unsere Bauern“
Die
europäischen Bäuerinnen und Bauern versorgen 500 Millionen Menschen mit
hochwertigen
Lebensmitteln und pflegen die Landschaft von 27 Nationen. Ihre
zentrale
Funktion darf nicht infrage gestellt werden. Nachhaltigkeit und
Umweltgerechtigkeit
sind ihr Fundament.
1.
Wir bekennen uns zu einer Weiterentwicklung der europäischen
Landwirtschaft,
die auf einer Gemeinsamen Agrarpolitik basiert und sich
neuen
Herausforderungen stellt.
2.
Wir befürworten einen gemeinschaftlichen Agrarhaushalt. Die Agrarpolitik darf
nicht
renationalisiert werden. Die Bäuerinnen und Bauern brauchen stabile
Rahmenbedingungen
und Planungssicherheit.
3.
Wir bekennen uns zu den zwei Säulen der Gemeinsamen Agrarpolitik:
mit
1. Direktzahlungen als Basisabsicherung
und 2. Zahlungen für Mehrleistungen wie die
Bewirtschaftung von Berggebieten oder biologische Bewirtschaftung und für
Innovationen und Investitionen, wie die Erzeugung
erneuerbarer
Energie, Urlaub am Bauernhof,... Wir brauchen aber auch eine
Weiterentwicklung,
als Antwort auf die neuen gesellschaftlichen
Herausforderungen,
wie Klima- und Umweltschutz und Versorgungssicherheit.
4.
Wir sehen auf die europäische Landwirtschaft neue Herausforderungen
zukommen,
sie reichen von wachsenden Ernteausfällen durch
Naturkatastrophen
bis zu steigender Billigkonkurrenz von nichteuropäischen
Agrarproduzenten.
Diese zunehmenden Risken erfordern auch in Zukunft
geeignete
Sicherheitsnetze und innovative Marktsteuerungsinstrumente.
5.
Wir wollen die Wettbewerbsfähigkeit der Bauern auf den europäischen und
globalen
Märkten stärken. Wir streben für die moderne Landwirtschaft so viel
Markt
wie möglich und so viel Unterstützung wie notwendig an. Wir
appellieren
an die Bäuerinnen und Bauern in Europa, ihre Chancen zu nützen
und wir versprechen, ihr Partner bei diesen
Bemühungen zu sein.”
Man könnte das
auch so auffassen: Bitte lasst alles so wie es
ist! Wenn was geändert werden muss,
werden wir später darüber nachdenken!
Dass andere aber
schon darüber nachdenken zeigen Äußerungen von Kommissionsmitarbeitern wie dem
stellvertretenden
Kabinettschef der scheidenden EU-Agrarkommissarin, Klaus-Dieter Borchardt
Bis Ende 2013 seien die EU-Zahlungen
im Agrarbereich gesichert, unterstrich Borchardt. Ab dem 01.01.2014 würden aber
neue Kriterien gelten. Die Kommission habe dazu bereits Arbeitsgruppen
eingerichtet, ein fertiges Konzept liege allerdings noch nicht vor. Sehr wohl
habe Brüssel aber grundsätzliche Überlegungen zu dieser Frage angestellt:
"Mit der Einbeziehung des Europäischen Parlaments in die künftige
Gestaltung der ersten Säule der GAP wird sich dieses Thema mehr denn je im
gesellschafspolitischen Fokus befinden. Umso besser müssen daher diese
Zahlungen an die Bauern gerechtfertigt werden", sagte Borchardt. Es sei
daher ein Aufgabenkatalog für die Landwirtschaft zu erstellen. Dieser sollte
aus seiner Sicht die Versorgung mit hochwertigen, sicheren Lebensmitteln, die
Pflege der Kulturlandschaft, den Beitrag zum Klimaschutz und die Erhaltung
lebenswerter ländlicher Räume beinhalten.
Die berechtigte Frage, ob man zur Weiterführung dieser Leistungen eine
gemeinsame europäische Agrarpolitik brauche, sei aus Sicht der Kommission
eindeutig mit Ja zu beantworten, und zwar aus zwei Gründen: Erstens würde bei
einer totalen Marktliberalisierung die Produktion in die Gunstlagen abwandern,
während sie in benachteiligten Gebieten bedroht werde. Zweitens würde eine
Renationalisierung der Agrarpolitik zu extremen Wettbewerbs-Verzerrungen und
letztendlich zu einem starken Strukturwandel führen. Gerade die Erhaltung der
Berglandwirtschaft und der flächendeckenden Produktion seien der Kommission ein
besonderes Anliegen.
GAP braucht weiterhin erste Säule
Auf Basis dieser Grundsätze müsse die künftige GAP gestaltet werden: "Die
erste Säule der Agrarpolitik soll bleiben, aber auf eine andere Grundlage
gestellt werden. Wir brauchen ab 2014 ein einheitliches System, das bedeutet,
dass alle historischen Bezüge fallen sollten und die Zahlungen vollständig
entkoppelt werden und außerdem WTO-konform sein müssen. Cross
Compliance-Bestimmungen sollen weiter bestehen, weil sie die gesellschaftlich
erwünschten Leistungen der Bauern sicherstellen, aber die Vorschriften sollen
weniger kompliziert und unbürokratischer sein", erläuterte Borchardt die
Überlegungen der Kommission. Die Märkte müssten künftig eine größere Rolle
spielen, Marktversagen sollte aber über ein Sicherheitsnetz ausgeglichen
werden. Versicherungen gegen klimatische beziehungsweise sanitäre Probleme
seien vorstellbar, Einkommensversicherungen lehne die Kommission jedoch ab. Die
Eigenverantwortung der Landwirte sei generell zu stärken.
Zweite Säule von Strukturpolitik abgrenzen
Die zweite Säule der GAP (Ländliche Entwicklung) werde auch ab 2014 eine große
Bedeutung haben, so Borchardt. Allerdings müsse sie stärker als bisher
von der Struktur- und Regionalpolitik abgegrenzt und enger an die erste Säule
herangeführt werden, um dem Agrarbereich einen möglichst hohen Anteil an den in
diesem Topf befindlichen Mitteln zu garantieren.”
Darin liegt das Problem der
derzeitigen Gemeinsamen EU-Agrarpolitik:
Seit Fischlers Reformen in der AGENDA 2000 ist in ihr eine „Zeitbombe“
versteckt: Der Verweis auf Kriterien
außerhalb der Landwirtschaft brachte Einflussmöglichkeiten, die der Kontrolle
der Bauernverbände nicht unterliegen und nach anderen auch objektiven Kriterien
diskutiert werden können. Die
europäischen Bauernverbände haben es aber unterlassen, objektive Kriterien zu entwickeln,
die beweisen könnten, dass die GAP genau das leistet, wofür sie angeblich da
ist, nämlich durch Förderung der europäischen Landwirtschaft alle jene externen
Effekte zu erzielen, die viele Probleme dieser Welt lösen helfen, wie Umweltzerstörung,
Klimawandel und Hunger. Das heißt nicht,
dass es solche externen Effekte nicht gibt, sondern heißt nur, dass die
europäischen Bauernverbände derzeit nur das Argument liefern, es dürfe sich
nichts ändern. Allerdings sind die europäischen
Bauernverbände diesmal sehr aktiv, um noch lange vor den Entscheidungen im Rat
der EU die Weichen für die Zukunft zu stellen.
Die Ergebnisse des europäischen Landwirtekongresses 2008 gingen wörtlich in den Appell von Paris vom 10.12
2009 ein, den 22 EU Mitgliedsstaaten unterstützen.
Das kurze Gedächtnis der G8:
"Die
Staatengemeinschaft hat sich offenbar entschieden, den Hunger von Gipfel zu Gipfel zu verwalten, statt ihn zu bekämpfen."
Rosmarie Bär von "Alliance Sud", der Arbeitsgemeinschaft der großen Schweizer
Hilfswerke.
Aus dem Text der Abschlusserklärung
des Welternährungsgipfels in Rom wurde im
November 2009 der Hinweis gestrichen, dass vor einem halben Jahr auf dem G8-Gipfel in L’Aquila für einen
"Treuhand-Fonds der Industriestaaten gegen den Hunger" 20 Milliarden
Dollar versprochen wurden. Das Budget für das Welternährungsprogramm (WFP) wurde von 6 auf
3,2 Milliarden US-Dollar gekürzt. Vor drei Monaten erst hat die Uno die
Mahlzeit für eine Million Schüler und Schülerinnen in Bangladesch ersatzlos
gestrichen.
Die Wirtschaftskrise werde von
Großinvestoren aus reichen Ländern dazu genutzt, in armen Ländern Ackerland
aufzukaufen, um die weltweite
Lebensmittelproduktion kontrollieren oder auch mit Agrarsprit Höchstprofite
einfahren zu können. Schon in den letzten zwei Jahren haben sie 33 Millionen Hektar
fruchtbares Ackerland in Afrika und Asien gepachtet oder gekauft, die nun für
die lokale Versorgung fehlen. Zugleich sinken die lokalen Einkommen ständig und
die Arbeitslosigkeit steigt weiter an.
Sorgen machen sich Vertreter des
WFP nun um den weltweiten sozialen
Frieden: "Menschen, die nicht genügend zu essen haben, revoltieren,
emigrieren oder sterben." Damit sei die
"Ernährungssicherheit eine Frage der nationalen Sicherheit",
hieß es am Dienstag in einer Erklärung von WFP-Direktorin Josette Sheeran (dpa,
17.11.09).
Aber für Kenner
des Systems ist klar: Die G-8 Zusage
wird in der Hinterhand gehalten, bis man die Zustimmung der Entwicklungsländer für
die Ergebnisse der DOHA „Entwicklungsrunde“ benötigen wird.
Die WTO Ministerkonferenz
im Dezember 2009 bekräftigte wiederum den Willen die DOHA Runde 2010
abzuschließen:
“Ministers reaffirmed the need to conclude the
Round in 2010 and for a stock-taking exercise to take place in the first
quarter of next year. There was support for asking Senior Officials to continue
to work to map the road towards that point. Gaps remain on substance and there
was wide acknowledgment of the need for leadership and engagement on the
remaining specific issues over the coming weeks.
There
was wide support for building on progress made to date. There was also support
for not attempting to reopen stabilized texts. It was pointed out that while
priority is being given to Agriculture …, it is important to advance on other
areas on the agenda, including Services, Rules and Trade Facilitation.”
Ob dieser
Abschluss schon 2010 möglich ist, wird durch den Kalender der Agrarpolitiken
der USA und der EU in Frage gestellt: In
den USA gilt das Agrargesetz bis 2012 und in der EU gilt die derzeitige GAP bis
Ende 2013.
Die europäischen
Landwirtschaftsminister stehen dazu unter einem zusätzlichen neuen Druck: Wie Sektionschefin
Dadurch
entsteht der EU ein Nachteil in den WTO Verhandlungen. Fischlers Strategie in der Agenda 2000, den
WTO Verhandlungspartnern eine „Straßenkarte“ zum Verhandlungsziel vorzugeben,
funktioniert nun nicht mehr.
Genau dieses Thema ist nun der Streitpunkt bei den Agrarverhandlungen
der WTO, weil alle anderen zu wissen glauben, dass mit 31. 12. 2013 die GAP in
dieser Form nicht mehr gelten wird.
Fischlers Strategie wollte verhindern, dass die EU mit 27
Mitgliedsstaaten in die Situation kommt, sich vom Fortgang der
WTO-Agrarverhandlungen ihre eigenen Agrarreformen diktiert zu bekommen. Durch den Zeitverzug bei den
WTO-Verhandlungen verging Fischlers „Atempause“ für die GAP ohne Konkretes zu
ereichen. Die europäischen
Bauernverbände ließen die ihnen gewährte Atempause in der Frucht verstreichen,
durch neue Überlegungen Argumente gegen das derzeit erreichte zu liefern.
22 EU Agrarminister trafen sich am 10.12.2009 in
Paris in formulierten den Appell von Paris:
„FRANKREICH (Paris) - In Frankreich haben
die Landwirtschaftsminister aus 22 der 27 EU-Staaten den Erhalt einer
"starken" gemeinsamen Agrarpolitik gefordert. Die Länder hätten sich
zu dem "Appell von Paris" entschlossen, um zu verhindern, dass diese
"strategisch" wichtige Politik für die europäischen Landwirte
"verramscht" werde, sagte der französische Landwirtschaftsminister
Bruno Le Maire nach dem Treffen in der französischen Hauptstadt. Er
räumte allerdings ein, dass die Gespräche auch unter den Kritikern der
bisherigen Pläne der EU-Kommission "schwierig" seien.“
In dem "Pariser Appell" wird insbesondere zur Schaffung eines "europäischen Nahrungsmittelmodells" aufgerufen, bei dem die Vielfalt bewahrt werden soll, an der den europäischen Produzenten viel gelegen sei. Auch auf die Lebensmittelsicherheit wird großer Wert gelegt. Jedenfalls wollten die Teilnehmer des Pariser Treffens "einen anderen Ausgangspunkt" als die Kommission. Zunächst müssten "die politischen Ziele" der Agrarpolitik geklärt werden, "bevor man das Budget festlegt".
Ein Rahmenabkommen soll den Bauern in Europa ein "stabiles Einkommen" angesichts der "steigenden Wechselhaftigkeit der Märkte" garantieren. Einen weiteren Schwerpunkt legt der Appell auf die Umweltpolitik. "Die Entwicklung der europäischen Agrarpolitik wird nachhaltig sein, oder sie wird überhaupt nicht mehr sein"
Le Maire erinnerte daran, dass Spanien während des EU-Ratsvorsitzes im ersten Halbjahr 2010 zwei Gipfeltreffen zu dem Thema veranstalten werde.
Der
gemeinsame Nenner der 22 war offenbar klein:
Es soll weiter eine gemeinsame Agrarpolitik geben und EU-Geld wie
bisher. Argumente sind dafür jene, die
gerade in Mode sind: Nachhaltigkeit,
Klimawandel, Ernährungssicherheit, was immer das auch heißen möge.
Blick in die Zukunft: Klimakonferenz von Kopenhagen 2009.
Unabhängig davon
ob diese Konferenz ein Fehlschlag war, wie man dies vor allem in Deutschland
sieht, oder ein guter Anfang, wie man dies in den USA aber auch in Spanien
beurteilt, kann man doch jene Strukturen an der Arbeit sehen, die auch in
Zukunft sowohl in der WTO als auch in der EU wirksam sein werden.
Sowohl in
Welthandelsfragen, wie der Gemeinsamen Agrarpolitik, wie in Fragen des
Klimawandels herrscht derzeit ein sub- oder pareto-optimaler
Gleichgewichtszustand, der eine Beschluss zur Veränderung dieses
Gleichgewichtes verhindert, selbst wenn daraus Vorteile für alle erwachsen würden. So besehen war es sicherlich ein Erflog, dass
Präsident Obama seinen chinesischen Amtskollegen überzeugen konnte, sich zu
verpflichten, wenigstens im eigenen Land für eine Reduktion der Treibhausgase
sorgen zu wollen.
Bezogen auf die
GAP könnte dies bedeuten, dass im Rahmen der WTO man sich verpflichten wird,
keine „marktstörender Förderungen“ (z.b.:
Exportstützungen) der Landwirtschaft mehr zukommen zu lassen, dafür aber
nicht mehr im Rahmen der WTO Stützungsäquivalente berechnen wird.
Das Ergebnis von Kopenhagen
scheint aber auch auszuschließen, dass der Beitrag der Landwirtschaft gegen den
Klimawandel als WTO- zulässige Förderung als „gute“ Subvention definiert wird. Im Gegenteil:
Beiträge von und Zahlungen an die europäische Landwirtschaft verbessern
die sich verschlechternde Klimabilanz Europas nicht besonders.
http://www.germanwatch.org/klima/ksi2010.pdf